공익신고자 보호 강화를 위한 법률 개정 공청회

토 론 문

통합 공익제보자 보호법 개정, 가능할 것인가?

이 상 수(한국공공신뢰연구원 원장)

1. 들어가며

그간 우리나라의 부패행위 신고와 공익침해행위에 대한 신고는 지속적인 개선이 이루어지고 있음에도 불구하고 여전히 신고에 따른 신분상 불이익 조치와 경제·사회적 피해로부터 신고자의 신분보호를 하는 데는 성공하지 못하고 있는 것으로 평가된다.

내부공익신고는 지난 2015년 7월 24일  ‘공익신고자 보호법’ 개정으로 2016년 1월 25일부터 공익신고 대상 법률을 180개에서 279개 법률로 확대하는 등 내부 공익신고자에 대한 보호를 강화하였음에도 불구하고 신고자의 불이익 조치에 대한 두려움은 여전하고, 내부공익신고 건수 또한 크게 증가하지 않고 있는 실정이다.

여전히 신고율 저하와 “고발은 짧고 고통은 긴” 외롭고 지리한 다툼이 이어진다. 그 과정에서 해고·파면·정직·감봉·지방 또는 한직으로의 전출 등의 징계를 받거나 조직내 왕따 등에 적응하지 못해 자발적 퇴직으로 이어지기도 한다. 이로 인한 본인과 가족의 생계유지 곤란 등으로 이어져 긴 고통의 터널을 지나게 된다.

이로 인해 여전히 공익신고는 내부 고발자 혹은 배신자라는 낙인을 각오하지 않고는 제보하기 어려운 구조이다.

이런 실정에서 이번에 내부제보실천운동이 입법청원한 “공익제보자 보호법 신설 법안”의 의의와 특징과 함께 지적되는 한계 및 문제점은 대체로 다음과 같이 요약된다.

2. 법안의 의의 및 개선사항

첫째, 기존 「공익신고자 보호법」상의 공익 신고와,「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」상의 부패행위 신고를 통합한 법안이란 점에서 가장 큰 의의가 있다. 이는 2001년 부패방지법 입법과 2011년 공익신고자보호법 제정의 시차(時差)에 따른 불가피한 측면이 있다할지라도 법률소비자인 국민 입장에서는 혼란스럽기만 하다.

"공공기관"과 행정기관의 부패행위에 대해서는 ‘부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법’에 규정하고 있다. 동법에서 부패행위의 신고주체는 공직자로 한정되어 있다. 이에 비해 공익신고자 보호법은 부패행위에 대해서는 특별히 규정하고 있지 않다. 즉, 현행 공익제보자는 부패행위 신고자와 공익신고자로 이원화되어 있는 것이다. 그러다보니 건강·안전·환경·소비자 이익·공정경쟁 관련 공익침해행위 신고를 제외한 민간부문의 부패행위에 대한 공익신고자는 정작 보호받지 못하는 어정쩡한 상태로 법제도가 시행되고 있는 것이다. 요컨대 민간부패행위에 대한 공익신고 행위는 제한되어 있고, 신고자 보호도 인정받지 못하는 상태에 있는 것이다.

이런 측면에서 부패방지법의 ‘부패행위’와 공익제보자 보호법의 ‘공익침해행위’를 포괄하여 ‘부정한 행위’로 개념과 용어를 통합하고, 제보하는 모든 사람을 ‘공익제보자’로 명칭 변경을 시도한 것은 유사 법률의 통합을 통한 간소화란 측면에서 긍정적으로 평가된다.

한편, 공공기관등의 부패행위와 민간영역에서의 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 공익침해행위를 기관, 법인, 단체 등으로 통합했다는 측면에서도 그 의의를 찾을 수 있다.

둘째, 현행 공익신고자보호법 상 공익신고 대상 법률은 279개 법률에 한정된 열거주의에 기초하고 있는데 반해 개정안은 포괄주의를 취하고 있어 보다 광범위한 공익침해행위 신고가 가능하다는 점에서 긍정적으로 평가된다.

현행 공익신고자보호법은 공익침해행위의 대상을 열거주의 방식으로 규정하고 있어, 공익신고가 필요한 영역이 광범위하게 제외돼 있고 신고자 보호도 제한된다는 문제점이 있어왔다.  이는 2011년 동법 시행령 제정 과정에서 공익신고 대상 및 보호 범위가 당초 456개에서 180개 법률로 대폭 축소되었다가 2015년 279개로 확대되었으나, 여전히 공익신고 대상 법률을  열거하고 있어 신고는 되었으나 적용대상 법률로 포함되지 않아서 형법상 뇌물․횡령․배임 등은 공익신고자로 보호받을 수 없는 경우가 여전히 발생하고 있는 한계가 지적되어 왔다.

이런 문제점을 극복하기 위해 공익침해행위를 법률에 일일이 기재하지 않고 포괄적으로 규정, 공익신고의 대상을 확대한다는 면에서 긍정적으로 평가된다.

셋째, 부정한 행위의 신고․접수 기관의 범위를 신설 독립기구인 청렴위원회, 국회의원, 언론, 지방자치단체, 공익제보자보호재단 등으로 확대하고 있는 점이다.

다만 공익제보자 보호조치 및 보상조치․사건진행의 적정성 감시와 공익제보자에 대한 긴급구조 및 소송비 지원, 공익제보 교육과 문화사업을 위해 재단법인으로 공익제보자보호재단을 설립하는 것이 과연 바람직한지는 의문이다. 긴급구조 및 소송비 지원은 정부공공부문에서 담당하는 것이 바람직하고, 감시와 교육 및 문화사업 등은 관련 시민단체에 대한 공익사업 지원으로 처리하는 것이 효율성과 공정성 측면에서 유리한 것으로 판단된다.

나아가 법안 제10조의3 제6항에 내부공익제보자 보호조치 사항을 공익제보자보호재단에 통보하여 조치하는 것 역시 옥상옥(屋上屋)이다. 이렇게 할 경우 청렴위원회는 유명무실한 조직이 되지 않겠는가.

아울러 동 조항의 공익제보자 보호를 위한 현장관리시스템 구축․운영을 위해 기업․법인․단체등애 내부제보자 보호를 위한 현장감독관을 별도로 두는 것 역시 인력낭비적 요소가 있다. 현장감독관은 해당 기관 감사(청렴)부서장이 겸직할 수 있도록 하는 것이 바람직한 것으로 사료된다.

넷째, 공익제보의 방법에 있어서 익명의 공익제보와 대리인 신고를 신설한 조항이다(법안 제8조 제4항). 이것이 법제화될 경우, 초기에 무고 등 일부 부작용이 없지않아 있을 수 있으나 신고 활성화에 기여할 것이다. 특히 내부공익제보 활성화에 상당한 기여를 할 것으로 전망된다.

다섯째, 신설 독립기구인 청렴위원회에 제보자 및 참고인 자료제출요구권 및 진술청취권, 금융자료와 통신내역과 내용에 대한 정보조회권, 조사권, 강제수사권 발령 요청권, 현상변경 행위 금지 긴급명령권 등의 권한을 부여하고, 위원회 조사 및 증거자료의 증거능력 인정까지 포괄하는 광범위한 권한을 부여하고 있다는 점이다.(법안 제9조 2항 내지 6항)

그러나 이는 검경수사권 조정이 논의되고 있는 상황에서 현실적으로 실현가능할지는 미지수다.

나아가 청렴위원회에 신고가 접수된 부정한 행위 혐의대상자가 고위공직자일 경우 위원회 명의로 검찰에 고발하도록 규정(법안 제9조의2)되어 있으나 이는 고위공직자비리수사처가 신설되고 관련 법이 제정될 경우 고비처에 이첩 처리해야할 사항이다.

여섯째, 공익제보 등과 관련하여 공익제보자 등의 범죄행위가 발견된 경우, 피제보자등에 대한 조사 종료시까지 형사소추를 유예 요청하는 책임감면 조항을 신설한 것 역시 공익제보자에 대한 불이익을 최소화하고 제보를 활성화하는 데 기여할 것이다(법안 제14조 2항).

일곱째, 공익신고자가 법원에 원상회복 조치를 요구하거나 소를 제기하는 것만으로도 불이익조치를 받은 것으로 추정하도록 함으로써 공익신고자에 대한 보다 촘촘한 보호조치가 이루어지도록 한 것도 긍정적으로 평가된다(법안 제15조 3항). 이는 민경욱 의원이 발의한 “공익신고자 보호 및 신고제도 활성화를 위한 공익신고자 보호법 개정안”에도 동일한 개정안이 담겨 있다.

여덟째, 45일 이내의 범위에서 불이익 처분 절차의 잠정적인 중지요청을 신설한 것도 공익제보자의 신분을 두텁게 보호해 주어 긍정적으로 평가된다(법안 제15조 4항). 청렴위의 보호대상 신고로 결정나기 전에 이루어진 공익신고자에 대한 불이익 조치가 있을 경우, 긴급중지제도를 발동하여 임시 신분보장 조치가 이루어질 수 있도록 할 필요가 있다는 점에서 바람직한 조항이다.

아홉째, 불이익 조치의 입증책임을 불이익조치를 한 자가 부담하도록 규정한 것은 공익제보자 보호를 위해 반드시 개정법안에 담아야 할 사안이다(법안 제19조 6항).

열 번째, 공익제보자에게 불이익 조치를 하여 손해를 입힌 자에게 발생한 손해의 3배 이하의 범위에서 징벌적 손해배상 책임을 부여한 것도 제보자의 보호를 위해 바람직하다(법안 제29조의2).

마지막으로, 청렴위원회의 보호조치 결정 이후 2년 동안 보호조치 이행 및 추가적 불이익 발생을 주기적으로 점검하도록 한 것도 바람직하다((법안 제20조 5항).

뉴질랜드의 경우 법 시행 2년이 경과한 후 성과를 평가하는 의무적 평가조항(compulsory review of the act)을 두고 있고, 미국·호주·캐나다는 연례보고서를 작성하여 의회에 보고하게 하고 있는 것을 고려할 때, 우리도 이 같은 보호조치 이행정도에 대한 점검 평가가 필요한 것으로 사료된다.

3. 전망

부패방지법 입법 이후 16년이 경과되고 10년 가까운 시차를 두고 시행된 공익신고자보호법의 공익침해행위 신고가 통합된 동 법안이 통과된다면 부패행위 신고와 공익신고의 정합성(整合性)이 확보될 수 있을 것이다.

하지만 문재인 정부에서 검찰개혁의 일환으로 추진 계획인 검경수사권 조정과 고위공직자비리수사처 신설 등 형사사법제도 개혁이 이루어진다면 동 법안의 일부 내용도 수정이 불가피할 것이다. 따라서 동 법안이 입법되기 위해서는 관련 법률의 제․개정이 함께 이루어져야 하기에 쉽지만은 않을 것이다.

법안의 문제점을 살펴보면 다음과 같다. 내부공익제보자에게 불이익조치가 행해진 경우, 직전 급여의 10년간 급여 합계액의 범위 내에서 대통령령이 정하는 바에 따라 포상금을 지급하고, 기관·법인·단체 등에 구상할 수 있도록 한 것은 국민적 동의를 확보하기에 다소 무리가 따르지 않을까 생각된다(안 제26조의 2 제4호). 이 보다 포상금 지급규정을 정비하여 보다 합리적으로 산정하는 것이 바람직할 것으로 사료된다. 물론 이 경우 보상금과 중복하여 지급할 수 있도록 하는 것에는 동의하는 바이다.

덧붙여 1987년 현행 개정헌법 시행 이후 내부공익제보자의 공익제보로 인하여 국가 또는 지방자치단체가 손해를 방지하거나 재산적 이익의 증대를 가져온 경우, 국가적 공익의 증진이나 사회적 투명성의 제고에 현격히 기여한 경우에는 이 법 시행 이전의 제보라 할지라도, 2018. 12. 31. 까지 동법의 보상금, 포상금의 규정을 적용받도록 한 특례조항(안 제31조)도 국민적 동의를 확보하기가 다소 어렵다고 판단되어 신중한 입법 태도가 요청된다.

왜냐하면 법은 현재 시점을 기준으로 미래를 지향하는 것이 바람직하기 때문이다. 동 조항이 신설되어 지난 30년간의 공익제보에 대해 보상금․ 포상금을 소급하여 지급할 경우 적지않은 사회적 혼란과 갈등이 초래될 가능성이 있기에 그렇다.

앞으로 공익제보자 보호제도의 실효성을 확보하기 위해서는 정치권과 정부, 시민단체가 협력하여 새로운 법체계 정비 등에 공동의 노력과 변화를 위한 지속적인 협력적 거버넌스가 수반되어야 할 것이다.